עורך דין ועדת ערר מחוזית תל אביב – ביטול הנחיה מרחבית

מהי הנחיה מרחבית, מה ניתן לטעון כנגד הנחיות מרחביות ב-ערר בוועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה, כיצד יכול עורך דין ייצוג בוועדת ערר מחוזית עיריית תל אביב לסייע בהעלאת טענות כנגד הנחיה מרחבית בפני וועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה:

מהי הנחיה מרחבית אשר הוועדה המקומית לתכנון ובניה מוסמכת לקבוע ומאיזה חיקוק שואבת הוועדה המקומית לתכנון ובניה את הזכות לקביעת הנחיה מרחבית.

מהי הנחיה מרחבית אשר נקבעת ע"י ועדה מקומית לתכנון ובניה – מאמר מאת עורך דין ועדת ערר מחוזית תל אביב:

סעיף 141ד  לחוק התכנון והבניה – מתיר לוועדה מקומית לתכנון ובניה לקבוע הנחיות מרחביות בתחומה. החוק קובע שני סוגים של הנחיות מרחביות:

א.      הנחיות מרחביות שאותן תקבע הוועדה המקומית לתכנון ובניה

ב.      הנחיות מרחביות פרטניות

מתי ואיפה קובעים הנחיות פרטניות: הוועדה המקומית לתכנון ובניה, לעת אישור ההנחיות המרחביות הרגילות, רשאית לקבוע לגבי חלק  קטן מהמגרשים  בעיר שההנחיות הרגילות  לא יחולו עליהם, וכי לגביהם תקבענה הנחיות פרטניות ע"י רשות הרישוי .

זיהוי המגרשים שלגביהם חלות ההנחיות הפרטניות יבוצע על גב מפת הישוב. המגרשים יסומנו בצורה בולטת, והמפה עם זיהוי המגרשים תוצג באתר האינטרנט של ה-וועדה המקומית לתכנון ובניה. ניתן לקבוע גם כי הנחיות פרטניות ייקבעו גם לפי נושאים, כגון בניה עפ"י תמ"א 32 , גם בלי זיהוי המגרשים הללו במפה. 

ההנחיות הפרטניות תימסרנה במסגרת תיק המידע.

הנחיות מרחביות  ופרטניות – הנקבעות ע"י ועדה מקומית לתכנון ובניה – יעסקו  בעיקר בהיבטים של עיצוב,  כגון חזותו ומראהו של  בנין, והשתלבותו בסביבה; בהיבטי פיתוח  כגון גובה מפלס הכניסה לבנין, חיבור תשתיות; ובנושאים נוספים שייקבע השר.

הנחיות מרחביות ייקבעו ע"י הוועדה המקומית לתכנון ובניה ויפורסמו באתר האינטרנט של הוועדה. הודעה על הפרסום באינטרנט תפורסם בעיתונים, בדרך שבה מפרסמים הודעות תכנון ובניה .תוקפן של ההנחיות  יחל 30 יום לאחר מועד פרסום ההודעה בעיתון, או מאוחר  יותר אם כך קבעה הוועדה המקומית לתכנון ובניה. 

מי שרואה עצמו נפגע מהקביעות בהנחיות המרחביות, רשאי לערור בפני ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה במהלך 30 הימים לאחר פרסומן באינטרנט.

הנחיות מרחביות יוטמעו בתיק המידע להיתר. אם  לאחר שנמסר המידע, אך עוד  בטרם הגשת הבקשה להיתר, יחול שינוי בהנחיות המרחביות – החוק קובע כי יש לנהוג בהתאם להנחיות שהיו בתוקף לעת מתן המידע להיתר. במקרה כזה, אם מגיש הבקשה ירצה להתאים את בקשתו דווקא להנחיות החדשות יותר, אין למנוע זאת ממנו.

על בקשה להיתר שהוגשה בלי שנמסר קודם מידע להיתר, גם אם הוגשה בקשה למידע אך המידע לא נמסר במועד, יחולו ההנחיות המרחביות התקפות במועד  הגשת הבקשה להיתר.

ההנחיות המרחביות אינן יכולות  לגבור על מה שנקבע בתכנית שאושרה כדין (תב"ע).  מצד שני – הן בהכרח גוברות על כל החלטה של רשות רישוי. רשות הרישוי איננה רשאית להתיר חריגה, הקלה או להתעלם ממה שנקבע בהנחיות המרחביות. 

יתרונן הגדול של ההנחיות המרחביות על פני  התהליך המקובל כיום, דהיינו  קביעות עיצוביות שנקבעות לעת הליך הוצאת ההיתר – הוא בוודאות והשקיפות שהן מייצרות. הן מבטיחות כי עורך הבקשה, בבואו לתכנן את המבנה, יידע מראש מה יידרש ממנו, גם בהיבט העיצובי, ולא ייתקל בדרישות בלתי צפויות. גם היזם יידע זאת עוד לפני  שהשקיע בקניית הנכס ובתכנון הארכיטקטוני, ויידעו זאת גם תושבי העיר שההנחיות  המרחביות יבטיחו אותם מפני "הפתעות" עיצוביות. 

להנחיות המרחביות והפרטניות יש  גם שני יתרונות בולטים על פני הוראות עיצוביות שנקבעו בתכניות מפורטות (תב"ע):

פשטות תהליך קבלתן (החלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה, פרסום בעתון ופרסום באינטרנט). יתרון זה מאפשר ליחידת ההנדסה של הועדה המקומית לתכנון ובניה – להציע לוועדה הנחיות חדשות, או מעודכנות, בכל פעם שיש בכך צורך (טכנולוגיות חדשות, חומרים חדשים, שינויים בתפישה  האסתטית, וכדומה). 

היכולת לגבש שפה עיצובית כוללת, רחבת יריעה, הניזונה מתפישה עירונית  מגובשת, ומותאמת לישוב כולו או לחלקים ממנו, בהתאם להחלטה מושכלת. זאת  בשונה מהנחיות עיצוביות בתכנית, המתייחסות רק לקו הכחול של התכנית, ומתאימות לתקופה בה נערכה התכנית ולטעמו האישי של עורך התכנית.

הנחיות מרחביות יעסקו בנושאים כגון: חומרי גמר ארכיטקטוניים, עיצובן של גדרות, קירות תמך, הנחיות לגבי מסתורי אשפה, וכו'.

הנחיות ה מרחביות יכולות להוות הזדמנות, אך גם איום ומטרד, שכן מחד – הן יכולות להועיל לעיצוב אחיד אולם מאידך הן יכולות להגביל את העיצוב הארכיטקטוני עיצובי, מטילות על הציבור גזירות שהוא מתקשה לעמוד בהן, מייקרות את הבניה תוך פגיעה בשכבות החלשות ועוד.

הנחיה מרחבית אמורה להתייחס לארבעה  נושאים עיקריים: הנחיות עיצוב (מעטפת המבנה), במיוחד לגבי חומרי גמר, צבעים וכדומה;  התייחסות ל מבני עזר; הנחיות פיתוח, שהחשובה שבהן היא קביעת מפלס הכניסה לכל בניין, אם התכנית  החלה לא קבעה זאת וכן הלאה.

ההנחיות שקיבלה ועדה מקומית לתכנון ובניה ע"י מנהל התכנון הן כי: בכל הקשור להנחיות עיצוב (מעטפת המבנה): הן שככלל, מומלץ להגביל את  ההנחיות הללו למדיניות-עיצוב מגובשת, ולא להיגרר לקביעת הנחיות גחמניות, פרטניות, או כאלה שכופות אחידות גם כאשר אין לכך הצדקה. 

הנחיה מרחבית בנוגע למבני עזר: הנחיה מרחבית תתייחס לעיצובם של מבני העזר, כגון מחסנים, סככות  חניה, מכפילי חניה, פרגולות וכיו"ב. ההנחיות יעסקו בעיצובם של מבני העזר, גודלם, מיקומם ובשאלה אם מותר להציב אותם באזורים מסויימים או לא.

הנחיה מרחבית בנושא פיתוח: בשונה מהנחיות העיצוב, להנחיות הפיתוח יש חשיבות רבה ביותר, וקשה להניח  שאפשר "לנהל" עיר בלעדיהן. מדובר בעיקר בסוגיות כגון קביעת מפלס הכניסה הקובעת, מיקום החניה, ארגון החניה  והכניסה אליה,  אופי הנטיעות והיקפן, סוג וגודל של  קירות תמך וגדרות,  הממשק בין השטחים המיועדים  לבניה לבין המרחב הציבורי הפתוח, ועוד. 

גמישות: ההנחיות המרחביות הן דרישה מחייבת. כדי שלא להיקלע למצבים בהם מוצע  פתרון טוב, אך אי אפשר ליישם אותו  כיון שהוא לא עומד ב הנחיות, הומלץ ל-ועדה מקומית לתכנון ובניה על ידי מנהל התכנון –  לבנות לתוכן "מרווח גמישות", ולקבוע את הקריטריונים שרק בהתקיימם ניתן לחרוג מההוראה המקורית.

ערר בפני ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה – על הנחיה מרחבית שנקבעה ע"י ועדה מקומית לתכנון ובניה:

הרואה עצמו נפגע מהנחיה מרחבית – יכול לערור על קביעות שנקבעו בהנחיות המרחביות, בפני ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה. את הערר ניתן להגיש עד 30 ימים ממועד פרסום ההנחיות באתר האינטרנט, ופרסום הודעה על כך בעיתונים. לאחר 30 הימים, או אם ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה – לא שינתה את ההנחיות, אין אפשרות לשנות אותן אלא ע"י הנחיות חדשות.

אין לקבוע מרווחי גמישות לגבי הנחיות מרחביות לעבודות פטורות מהיתר.

פיצויים והיטלי השבחה לאור הנחיה מרחבית: ההנחיות המרחביות אינן כפופות ל סעיף 197 לעניין פיצויים, ולתוספת השלישית לחוק לעניין היטלי השבחה. 

כך, לדוגמה, אם ההנחיה המרחבית קובעת שכונות שבהן מותר שימוש בגגות רעפים, ושכונות אחרות שבהן זה ייאסר – אין בכך משום השבחה או עילה לתביעת פיצויים.

זכויות בניה: ככלל הנחיות מרחביות ופרטניות אינן יכולות להוסיף או לגרוע  זכויות בניה מכפי שנקבע בתכנית החלה על השטח. עם זאת, ייתכנו מקרים בהם המשמעות של הנחיה מרחבית היא גריעה מסך כל שטחי הבניה המותרים. 

לדוגמה – דרישה לדירוג המבנה עלולה למנוע מהיזם למצות את היקפי הבניה שנקבעו בתכנית. 

הוצע לוועדה המקומית לתכנון ובניה ע"י מנהל התכנון – כי תינתן תשומת לב מיוחדת בעת כתיבת הנחיות מרחביות שדברים מסוג זה לא יקרו, או לקבוע מרווח גמישות מתאים למקרים כגון אלה.  בדוגמה לעיל, ניתן לקבוע למשל כי זווית הדירוג צריכה לאפשר חשיפת המדרכה הנגדית לקרני השמש בשעה מסויימת ביום מסוים, אך אם הדבר מונע את מימוש הזכויות ניתן להסתפק בזווית אחרת, תלולה יותר, ואם עדיין לא ניתן למצות את הזכויות – ניתן להתעלם מההנחיה בדבר חובת הדירוג. 

כך גם לגבי המצב ההפוך: מנהל התכנון הציע לוועדה המקומית לתכנון ובניה לשקול היטב כיצד לעגן בתכניות חדשות את ההתייחסות להנחיות המרחביות שמשפיעות על היקפי הבניה, או מדויק יותר: לזכור  שיש להביא בחשבון הנחיות מרחביות ספציפיות, כאשר קובעים את היקפי הבניה.

תקפן של ההנחיות: ההנחיות יכנסו לתוקף בתום 30  ימים ממועד הפרסום של המודעה בעיתון האחרון בו פורסמה, ויישארו בתוקף עד שתתקבל החלטה של ועדה מקומית לתכנון ובניה לבטל אותן או לשנות. תהליך הביטול או השינוי הוא זהה לתהליך האישור, לרבות  החלטת ועדה מקומית לתכנון ובניה ופרסום בעיתון. 

לפיכך, מאחר ונושא הנחיות מרחביות וחוקיותן הנו נושא מורכב, יש לשקול קבלת ייצוג בוועדת ערר מחוזית תל אביב ובייצוג בפני וועדת ערר מחוזית בכלל. ניתן ללחוץ כאן כדי לקרוא על חשיבות ייצוג בוועדת ערר מחוזית.

במספר עררים קיבלה ועדת ערר מחוזית תל אביב את הטענות וביטלה חלק מהתקנות שהותקנו בתקנות המרחביות:

במספר עררים שהוגשו ל-ועדת ערר מחוזית תל אביב לרבות בעררים: ת/א 5198/16, 5193/16, 5202/16, 5204/16, 5205/16, 5206/16, 5211/16, 5214/16, 5215/16, 5231/16, 5169/16 – בפני ועדת ערר מחוזית תל אביב – נטען בין היתר כי חלק מהתקנות אשר כלולות בהנחיות מרחביות שחוקקו ע"י ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב –  אינן חוקתיות ויש לבטלן, בין היתר מהסיבות שלהלן:

א. גורמות לפגיעה בלתי סבירה בזכות הקניין.

ב. החוק מעניק סמכות להנחיות עיצוביות בלבד, אשר אין בהם כדי לפגוע בשווי הנכס.

ג. בעלי הנכסים יגלו את ההנחיות רק בעת הבקשה להיתר ולא יוכלו לערור עליהן.

ד. לא ניתן לבקש הקלה – דבר שפוגע בשיקול הדעת של הוועדה המקומית לתכנון ובניה וכן פוגע בערך הנכס.

ה. החוק אינו מאפשר להגיש תביעת ירידת ערך בגין פגיעה שנוצרה כתוצאה מההנחיות.

ו. יש לפרש את ס. 145ד' ע"פ מעמדה החוקתי של זכות הקניין ללא אפשרות לפגיעה בשווי הנכס.

ז. גורמות לפגיעה משמעותית בשווי המקרקעין, אשר הנה בלתי מידתית ובלתי סבירה ואינה עומדת בהוראות פסקת ההגבלה הקבועה בחוק חסוד כבוד האדם וחירותו.

ח. החוק הגביל ברשימה מצומצמת של סוגיות אשר רק בעניינן ניתן לקבוע הנחיות מרחביות.

ט. ההנחיות אינן מותירות שיקול דעת לוועדה המקומית לתכנון ובניה ואינן מותירות מרווח גמישות – דבר שאינו סביר ופוגע ביכולת לתכנן תכנון מיטבי תוך התייחסות למקרים מיוחדים.

י. ההנחיות חלות על פני כל העיר וכלפי כל בניין, ואינן מותאמות לכל איזור ואיזור או מותאמות לצרכים הטופוגרפיים והצרכים האחרים של כל בניין ובניין. ישנם בניינים ארוכים וצרים המצריכים חצר אנגלית גדולה יותר – ולא ניתן לקבוע מידה שרירותית בלא להתחשב בצרכים המיוחדים והפרטניים.

יא. ההנחיות נקבעו באופן שרירותי. לדוגמא: בנושא גודל חצר אנגלית – לא נערך דיון מעמיק לגבי ההשלכות, לרבות אוורור, גז ראדון, ניצול אור שמש וחיסכון באנרגיה. כ"כ לא בוצעה התייעצות עם מומחים, ולא נומק מדוע הוגבלה חצר אנגלית דווקא למספר שרירותי של 10 מר'.

יב. שרירותיות זו הופכת להיות קיצונית יותר בבניינים מרובי דירות ומפלה לדוגמא בין מרתף משותף המשרת דירה אחת או בניין בו מרתף משותף עם חצר אנגלית המשרת עשר או עשרים דירות.

יג. הדרישה כי מבקש ההיתר יבצע בדיקה מקיפה של כל ההנחיות והתקנים השונים שההנחיות מפנות אליהם, מטילה עליו נטל בלתי סביר.

יד. ההנחיות המרחביות אינן רשומות בתיק מידע עליו מבוססת הבקשה להיתר.

טו. ראוי כי הדבר יעשה במסגרת שינוי תב"ע – בו תהיה אפשרות לפירסום יאה ולמתן אפשרות להתנגדות וכן להגשת תביעה בגין ירידת ערך.

טז. היתר הבניה צריך להיות תואם תוכנית ותיק מידע התקף למשך שנתיים.

יז. תיקון 101 המאפשר את התקנת הנחיות מרחביות קובע כי וועדה מקומית לתכנון ובניה, רשאית לקבוע הנחיות רק בנושאים המפורטים בסעיף קטן (ב) ובלבד שאין בהם סתירה להוראות תכנית ולחוק.

יח. לדוגמה בנושא חצר אנגלית – תקנה 101 קובעת שעניין התקנות יהיה בנוגע לחזית הבניין, אולם החצר האנגלית נמצאת מתחת לקרקע ונמצאת בצד האחורי, אף אחד אינו צופה בה, ואינה קשורה לחזית הבניין.

יט. בתדריך לכתיבת הנחיות מרחביות מ-29.8.15 של מנהל התכנון נקבע כי ההנחיות אינן יכולות לגבור על מה שנקבע בתכנית שאושרה כדין תב"ע.

כ. ודוק, בהנחיות המרחביות עצמן שנקבעו ע"י ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב – רשום במפורש:        

"בכל מקרה של אי-התאמה בין מסמך הנחיות זה לבין הוראה אחרת הקבועה בתקנות, בתכניות הסטטוטוריות, בתקנים ובהחלטות וועדות תכנון, יגברו האחרונות".

עוד נכתב נכתב:

"אין בהנחיות מרחביות אלה כדי לגרוע ו/או לפגוע באלו מהוראות הדין החלות וההוראות המצוינות במידע להיתר ובהיתרי הבנייה".

לפיכך, לטעמו של מחבר המאמר המהווה עורך דין ייצוג בוועדת ערר מחוזית – בנושא חצר אנגלית לדוגמה: ממילא גובר חוק התכנון והבניה ותקנות התכנון והבניה – שם אין כל זכר לגודל מקסימאלי של חצר אנגלית, וממילא גובר תיק המידע והרשום בו על תקנות אלו. (ערר זה שהוגש על הנחיה מרחבית – גודל חצר אנגלית – טרם נדון עד לתאריך כתיבת מאמר זה 26.4.2020).

ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה, קיבלה חלק מהטענות שהועלו בעררים שלעיל.

לכן כאשר מקבלים סירוב להיתר בניה ע"י עריית תל אביב או כל עירייה אחרת או על ידי ועדה מקומית תל אביב – יש לשקול פניה לעורך דין ועדת ערר מחוזית

לדוגמה: בעמ' 12 להחלטה בעררים הנ"ל נקבע כי הנחיות מרחביות אינן יכולות לסתור תכנית או הוראות חוק התכנון והבניה.

עוד נקבע בהחלטה בעררים הנ"ל ע"י ועדת ערר לתכנון ובניה כי בתדריך מנהל התכנון פורטו הנושאים המרכזיים אשר על ההנחיות המרחביות להתייחס אליהם כדלקמן: "בכל הקשור להנחיות עיצוב (מעטפת המבנה): ככלל מומלץ להגביל את ההנחיות הללו למדיניות עיצוב מגובשת ולא להיגרר לקביעת הנחיות גחמניות, פרטניות או שכופות אחידות גם שאין לכך הצדקה".

בהחלטת וועדת הערר הנ"ל נאמר בעמ' 15: "אנו סבורים כי רשימת הנושאים שניתן לקבוע לגביהם הנחיות מרחביות היא רשימה מצומצמת של נושאים המשפיעים על חזות ועיצוב הבניין אשר הוועד המקומית החליטה לגביהם כי אינה מעוניינת או כי אינה זקוקה להפעלת שיקול דעת פרטני…. עניינים שוליים יחסית שאינם מוסדרים ב"כ בתכנית".      

     
ובעמ' 16 להחלטה הנ"ל:

"עוד נוסיף בהקשר זה כי אין מקום לקבוע במסגרת הנחיות מרחביות, הנחיות שמטרתן פירוט שיקול הדעת המסור לוועדה המקומית לתכנון ובניה בתכנית. הנחיות כאלה למעשה שוללות מהוועדה המקומית לתכנון ובניה את האפשרות להפעיל שיקול דעת בקשר לבקשה קונקרטית ואף שוללות את זכותם של מבקשי ההיתרים כי שיקול דעת הקבוע בתכנית יופעל ביחס לבקשה שהוגשה על ידם… ומונעות את האפשרות לבקש הקלה מהוראות התכנית. בכך למעשה הופכות ההנחיות המרחביות את הוראות התכנית… לכזו שכל סטייה ממנה, מהווה סטייה ניכרת שכן לא ניתן לבקש הקלה מהן."

בעמ' 17 להחלטה בעררים הנ"ל נאמר כי ההנחיות המרחביות צריכות לגעת בנושאים שוליים כאשר השלכתם על הבקשה להיתר היא שולית ומצומצמת ביותר: "אנו סבורים כי מטרת ההנחיות המרחביות אינה להחליף את שיקול הדעת שהיה מסור למהנדס העיר"

בעמ' 18 לערר הנ"ל נכתב בעניין נפקות ההנחיות לעניינים עיצוביים בלבד כי:

"אנו סבורים כי הדבר מתחייב הן לאור מנגנון הערר שנקבע בחוק לעניין ההנחיות המרחביות אשר אינו כולל מנגנון של יידוע אינדיבידואלי של כל מי שיכול להיפגע בקביעתן; הן לאור העובדה שלא ניתן לבקש הקלה מההנחיות המרחביות לאחר כניסתן לתוקף; הן לאור שהחוק אינו מאפשר להגיש תביעת ירידת ערך כתוצאה מההנחיות המרחביות והן לאור מעמדה החוקתי של זכות הקניין"
"משמעות הדבר הנה כי בעת הבחינה הפרטנית של ההנחיות נשוא העררים נבחן, בין היתר, את השאלה האם הנושא המוסדר בהנחיות המרחביות מתאים להיות מוסדר בהנחיה מרחבית והאם ההנחיה המרחבית מביאה לפגיעה משמעותית בשווי המקרקעין והאם בשל כך יש להורות על ביטולה או תיקונה כך שתאפשר גמישות מסויימת שתמנע פגיעה בשווי מקרקעין".

עיננו הרואות כי ייצוג בוועדת ערר מחוזית על ידי עורך דין ועדת ערר מחוזית תל אביב – מצריך ידע רב בתכנון ובניה, וכן בהנחיות מרחביות, לפיכך לעתים במקרים בהם מסתייעים בעורך דין ייצוג בוועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה מהווה את ההבדל בין קבלת הערר לבין דחייתו. 

הכותב הנו עורך דין בירושלים העוסק בדיני משפחה, מקרקעין, דיני תכנון ובניה, הוצאה לפועל ועוד. עורך הדין מייצג בכל הערכאות לרבות בית משפט שלום, מחוזי, עליון וכן בוועדת ערר לתכנון ובניה בעררים על החלטות ועדות מקומיות לתכנון ובניה. בעניין ערר על החלטות ועדה מקומית רצוי לקרוא את המאמר המדבר על פסיקתה של כבוד השופטת לימור ביבי אשר העניקה פסק דין בענייני זכויות האזרח מול רשות תכנונית. כמו כן מומלץ לקרוא את המאמר המציין את הפסיקה התקדימית של כב' אליהו בכר שופט – אשר קבע כי בית המשפט הוא המכריע הבלעדי בפירוש התב"ע.